延宕數年的煤炭資源稅改革進程，有望很快推行。屆時，目前從量計征的煤炭將實行從價計征，稅負會普遍提高。

　　記者從權威渠道獲悉，涉及煤炭的資源稅改革方案已上報國務院，本來今年全國“兩會”前就計劃實行，但后來又被延期。

　　據了解，此次資源稅改革包括兩方面內容：一是煤炭資源稅實行從價計征；二是取消與煤炭和石油天然氣相關聯的行政收費，實行“費改稅”。

　　列入稅改計劃多年的煤炭資源稅改革之所以遲遲未能施行，主要原因是由于各方分歧較大，尤其是來自相關煤炭企業的阻力較大，煤企唯恐從價計征資源稅后稅負無法承受。但中國環境壓力日增，尤其是冬天霧霾天氣等形勢日益嚴峻，資源稅改因此提速。

　　此前，財政部部長樓繼偉撰文表示，從經濟發展的角度考察，資源稅從量計征極易造成稅負水平偏低，難以發揮促進資源節約和環境保護的作用，改革迫在眉睫。重點是推進煤炭等重要礦產品資源稅從價計征改革，清理相關收費基金；適當提高其他仍實行從量計征的資源品目稅額標準，進一步發揮稅收的調節作用。

　　權威人士向記者透露，目前的改革方案已經在各方面取得共識，阻力已經消除，正在等待一個合適的時機推行。 

　　從價計征為何必行

　　資源稅是以各種應稅自然資源為課稅對象，為調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的一種稅。目前，中國的資源稅征收依據是國務院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，還未上升到法律層面。資源稅包括原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等七個征收稅目，但其收入在財稅總收入中占比不足1％，是一個小稅種。

　　從上世紀80年代起，中國開始對自然資源征收資源稅，征收模式都是從量計征，即按照應納稅資源產品的銷售數量，乘以規定的單位稅額計算納稅。

　　1994年的分稅制改革，對資源稅政策進行了較大調整，擴大了征收范圍，調整了稅收負擔，但依舊保持了原來的從量計征方法。在資源產品價格長期管制、價格波動不大的情況下，從量計征有其合理性和相對穩定性。

　　近十多年來，資源產品價格出現明顯的單邊向上趨勢，從量計價的方法，很難使資源稅收隨著資源產品價格和資源企業收益的增長而增加，從而喪失了“促進資源合理開發”的稅收調節意義。特別是在很多資源產品價格已較大幅度提升的情況下，資源稅在這類產品價格中所占比重過低，資源稅從價計征既凸顯了前者，也在各地稅收收入減少的情況下顯現了增加財政收入的功能。

　　2010年以來，新一輪資源稅改革啟動。2010年6月1日，新疆率先進行了原油、天然氣的資源稅改革試點，對油氣以銷售額為計稅依據，從價計征資源稅。同年12月，這項改革推廣到西部12個省區。2011年11月，油氣從價計征資源稅的改革推廣到全國。

　　長期以來，煤炭在中國一次能源生產和消費中的比例占到70％左右。相對于油氣資源，煤炭資源稅從價計征的改革涉及面更寬，影響更大，改革也更為復雜。因此，煤炭資源稅改革并未隨油氣資源稅改革同時推出，而是被擱置了下來。油氣資源之后，煤炭從價征稅的改革就成為“最難啃的一根骨頭”。 

　　清費立稅是關鍵

　　煤炭從價計征資源稅的改革一再推遲，原因之一是現行各項收費制度將何去何從。

　　財政部財科所副研究員陳龍認為，中國的資源管理歷史中存在著稅、租、費并存的分配關系，進一步深化資源稅改革，需要明確稅、費和租金的性質和作用：一是資源稅，它是基于公共權力而形成的，其主要作用是促進資源的合理開發與保護，使資源開發中負外部性內部化，降低環境破壞和污染程度；二是資源權利金，它是基于所有者權利而形成的，其主要作用是維護國家所有的權利，實現資源有償使用，保護與促進資源的合理開發，礦產資源補償費、礦區使用費等，從性質上都大致屬于國際上廣泛使用的“權利金”；三是探礦權和采礦權使用費，它是基于所有權派生的一種產權形式——礦業權和國家對礦業勘查、開發的公共管理權力而形成的，體現的是兩種權力的結合；四是特別收益金，它是基于國家公共管理權力而形成的，主要以礦產資源開發產生的超額利潤為征收對象，主要作用是調節暴利。

　　陳龍認為，深化資源稅改革需要進一步明確資源稅的功能定位，不能簡單地“以租代稅”“以稅代租”或“以稅代費”，而是要探討建立價、稅、費、租聯動機制，建立中央、省、縣（市、區）政府合理分享機制，充分發揮各自的積極作用，共同促進資源合理開發和使用。

　　針對煤炭資源的收費，各省的情況不盡相同。中國煤炭經濟研究會秘書長趙家廉對記者表示，由于此前搞過試點，煤炭大省山西省在全國單獨設立了煤炭工業可持續發展基金，現在要“清費立稅”，山西希望把這項收費轉為資源稅，但這樣會推高資源稅的稅率。該項基金的征收標準多次調整，目前的征收標準是動力煤最高每噸18元，無煙煤最高每噸23元，焦煤最高每噸23元。

　　趙家廉表示，如果山西省把資源稅稅率調高到一定程度，其他省份也可能進行效仿，全國都提高，“可能局面不好控制”。另外由于涉及到地方政府的利益，煤炭的清費難度很大，尤其各省出臺了不少收費“土政策”，現在收上來的錢花起來很“方便”，一旦轉為資源稅進入預算管理用起來就不太“方便”了。

　　此前，山西省晉中市財政局曾對該市的煤炭資源稅情況進行過摸底。晉中市2010年共有煤礦42座，煤炭資源稅實行從量征收，稅額調整為電煤每噸3.2元，焦煤每噸8元。這42座煤礦2010年上繳國家各種稅金217708.38萬元，占銷售收入的比例為17.54％，上繳各種基金70014.7萬元，占銷售收入的比例5.64％，上繳行政性收費為35426.11萬元，占銷售收入的比例2.85％。稅費合計323149.19萬元，占銷售收入的比例為26.04％。其中噸煤銷售535.89元，噸煤稅金93.99元，噸煤基金30.22元，噸煤行政性收費15.29元。

　　晉中市財政局認為，該市煤炭企業稅費率是26.04％，與中國2010年宏觀稅負水平趨于一致。其中稅收占67％，上繳的各種基金和行政性收費占33％，比例明顯偏高。而且收費征收部門多、成本高，同時各部門占用了大量資金用于本部門經費，使本來不多的資金捉襟見肘，不能集中用于環境治理。

　　據記者了解，2012年有幾個煤炭資源大省曾提出，開展煤炭資源稅從價計征試點。國務院則提出，如進行試點，增稅必須與清費掛鉤，即將目前一些煤炭資源收費項目取消。對于地方政府來說，對收費項目擁有減免權，一旦提高稅收并降低收費，地方總收入可能會減少，同時失去控制收費項目的權限。因此，提出試點的省份不再爭取。

　　前述權威人士透露，在清費立稅方面，目前的改革方案已經在各層面達成共識，阻力已基本消除。

　　計稅依據的不確定，也是煤炭資源稅改革長期延宕的原因之一。

　　國稅總局相關人士對記者表示，煤炭資源稅主要是對原煤進行征稅，而現在很難見到真正的原煤，基本都要經過初步的洗選加工，因此連計稅價格都找不到，無法進行從價計征。另外煤炭開采者很多都是個體戶，連賬目都不健全，交易多為現金交易，計稅價格無法確定，從價計征還容易滋生腐敗。

　　財政部財科所稅收政策研究室研究員孫鋼表示，煤炭的品種很多，從量計征相對比較簡單，由于價格多種多樣，波動又很大，從價計征到底以哪個價格為準很難把握。尤其有些小煤窯銷售煤炭根本就不開票據，也沒有賬目，很難準確掌握其價格。 

　　稅率如何

　　目前石油、天然氣的資源稅從價稅率為5％，業內人士認為稅率偏低。如果將煤炭收費項目全部轉入資源稅，是否意味著煤炭的從價稅率將會非常高？

　　新疆地稅局有關負責人分析認為，煤炭資源稅稅率至少達到8％以上，才能保住新疆目前稅費并存的地方利益。

　　晉中市財政局分別按照從價計征2％、3％、4％、5％的稅率，對該市42座煤礦進行了測算，得出結論為資源稅稅率每提高1個百分點的計征率，稅收貢獻率同步遞增1％，影響利潤率下降1％。以資源稅稅率5％為例，稅收貢獻率由從量計征的17.54％增加到22.51％，利潤率由25.16％下降到20.19％，調整幅度不是太大，且利潤水平仍高于其他行業。

　　據此晉中市財政局認為，實行從價征收稅率為5％的計征方式，其增收效果是明顯的，且對企業利潤影響不大。如此，既走出了不科學征收造成的困境，又提高了環境補償資金的額度，每噸由29.23元增加到50.88元，改革收效顯著。

　　內蒙古自治區某政府官員此前也表示，目前資源稅征收不足每噸煤售價的1％，在煤炭價值中幾乎可以忽略不計，這是極不合理的。該官員建議，煤炭資源稅稅率應為銷售額的5％－10％。

　　據了解，目前在從量計征模式下，全國每噸焦煤需繳納資源稅8元，其他煤炭的稅額標準根據省份的不同略有差異，從每噸2元至4元不等，每年的征收總額不過100多億元。

　　孫鋼表示，目前從量計征幾乎一省一個征收標準，從價計征之后到底是各地互有差異，還是統一稅率，目前尚不明確。他認為，煤炭資源稅改革沒有必要再像油氣資源稅那樣進行試點，不如全面鋪開，施行過程中遇到實際問題再進行調整。

　　在開征時機方面，孫鋼認為，要看煤炭的產銷情況。目前煤炭市場不太景氣，煤炭大量積壓，煤炭企業經營困難，如果馬上推出改革，加稅之后不讓其漲價，等于加劇了企業的困難；如果提價，銷售市場將更加蕭條。

　　據了解，進入2014年，電煤年度合同簽訂高峰過去后，秦皇島動力煤指數連續下跌11周，5500大卡/千克動力煤綜合均價累計每噸下跌101元，煤炭全行業利潤大幅減少。

　　趙家廉說，目前一個普遍看法是從價稅率定在2％至10％，中央給出一個這樣的幅度，具體標準地方自己來定。他認為目前的稅率最高不能超過5％，最好能在2％至4％，相對于從量計征這樣的稅負已經相當高。煤炭企業目前面臨兩個重大問題：一是經濟效益下滑，煤企大面積虧損；二是煤炭產能過剩。但不管怎樣，煤炭資源稅必須盡快推行，“已經拖了太長時間，再拖就說不過去了”。

　　業內人士認為，資源稅改革無疑會增加煤炭企業的稅收負擔，企業必須及時采取應對措施，包括提高煤炭回采率,提高技術水平努力壓縮成本,整合產業鏈條,實施多元化經營等。

　　前述權威人士表示，煤炭資源稅改革將全面開征，不再單獨進行試點，推行時間就看國務院領導的決策。

　　近年來，財政部財科所所長賈康（微博）多次呼吁盡快進行煤炭資源稅改革。他認為，現在一噸煤的稅負無關痛癢，如果變成5％的從價稅，稅負會提高多倍。然后再配套電力改革，前端是電力回歸商品屬性定位進價入網機制，后端是電輸送到批發零售環節，將會出現釜底抽薪式的改革。另外，這種改革也一定推導到最終消費品，水和電都更貴了，中等收入階層需要改變消費模式，政府也必須及時適度提高低保標準。

　　山西省財政廳日前發布消息稱，山西省繼續暫停提取“煤炭兩項資金”，時間為今年1月1日起至國家煤炭資源稅改革方案正式公布實施之日止。“煤炭兩項資金”指礦山環境恢復治理保證金和煤礦轉產發展資金，是山西省煤炭工業可持續政策措施試點中的兩項經濟政策。煤炭業內人士認為，暫停收取煤炭資金將有效減輕煤炭企業的負擔，同時也是在等待資源稅從價計征改革。