由社科院近日發布的《法治藍皮書(2014)》建議,應當從國家層面加快制定《工業園區條例》,統一界定經濟開發區、高新技術產業開發區、出口加工區、保稅區、保稅港區、綜合保稅區等不同類型的工業園區,加強工業園區的有效管理,從而為工業園區貿易、投資便利化和參與國際競爭提供法律框架。

工業園區缺乏全國統一立法

    藍皮書披露,當前我國多依據省級和省級以下地方性法規、地方規章和規范性文件調整工業園區的規劃、設立和管理等事項。

    例如,中國對經濟技術開發區、高新技術產業開發區、邊境經濟合作區、綜合保稅區、保稅物流園區、物流園區等工業園區均以規范性文件而不是行政法規進行調整。自1984年中國設立第一個經濟技術開發區以來,發展工業園區已經在中國經歷了約30個年頭,從國家層面制定《工業園區條例》已經成熟,也需要從國家層面進行頂層設計,依法進行管理。

統計口徑不一致中央政策難落地

    由于工業園區涉及經濟技術開發區、高新技術產業開發區、邊境經濟合作區、出口加工區、保稅區、保稅港區、綜合保稅區、保稅物流園區、物流園區、跨境工業區和自由貿易試驗區等多個分類,且由國家發改委、商務部、科學技術部、海關總署等多個政府部門負責統計管理,因此很難保證統計數據的權威、統一、完整和準確性。由于統計數據的缺失,中央政府對工業園區的管理很難落實。

    例如,在2003年國家發改委等政府部門根據國務院要求對省級及省級以下開發區進行清理整頓、撤銷各類開發區4813個和核減開發區規劃用地面積2.49萬平方公里后,2012年12月,國家發改委不得不再次與國土資源部、住房和城鄉建設部聯合發文提出清理整改。如不及時清理,“村村點火,鎮鎮冒煙”的歷史場景恐怕有可能再次重演。

部分工業園區空心化

    藍皮書披露,在我國不少工業園區存在“空心化”現象。比如工業園區為吸引投資和增強競爭力均采用了諸如稅收、土地和資金扶持等多項政策優惠,沒有規定過多的約束機制,這導致一些企業能夠利用漏洞在完成登記享受優惠后就不再進行實質性直接投資,而選擇在園區外進行商業活動。

    此外,工業園區還容易受到所在地區經濟的影響。以鄂爾多斯市為例。工業園區的開發建設與當地經濟密切相關。由于鄂爾多斯市房地產經濟的崩盤,工業園區受到嚴重影響,開工企業屈指可數,工業園區成為空架子。

工業園區違法圈地現象突出

    藍皮書披露,工業園區違規違法圈地現象在一定范圍內大量存在。由于缺乏統一規劃和管理,部分地方脫離實際需求,盲目建設物流園區,片面追求占地面積和投資規模。一些市場和物流企業以物流園區的名義圈占土地,行“物流園區”之名,搞“商業地產”之實,與物流園區的發展宗旨背道而馳。

    據國家土地總督察辦公室2013年3月發布的《國家土地督察公告》顯示,地方以各種名義違規設立園區圈占土地的問題比較突出。2012年國家土地督察機構對460個開發區、工業園區規劃及用地情況開展督察,發現460個園區實際規劃土地面積1144.8萬畝,其中不符合土地利用總體規劃361.95萬畝。未納入《中國開發區四至范圍公告目錄(2006年版)》的園區有255個,實際規劃土地面積776.25萬畝,其中不符合土地利用總體規劃305.55萬畝。

重復建設和惡性競爭嚴重

    藍皮書披露,當前有些省份工業園區數量眾多,再加上各個園區產業結構趨同,不可避免地引起了低水平重復建設和惡性競爭的問題,從而嚴重制約了這些園區的競爭力提升。藍皮書以安徽省為例印證上述觀點。根據安徽省發改委《2012年全省開發區建設發展綜述》的統計,安徽省開發區數量由89家增加到175家,平均每年新增開發區超過12個,全省每個市縣有1至2個省級開發區,再加上大量的鄉鎮工業集中區,低水平重復建設和惡性競爭問題難以避免。

部分工業園區環境保護不達標

    藍皮書披露,工業園區在規劃、建設、開發和運營階段本應都涉及環境保護,然而部分工業園區由于片面追求經濟增長,不重視環境保護,造成環境問題不斷出現。這些問題包括環境保護規劃缺失、入園項目忽視環境影響評估、環保基礎設施不配套、項目混雜造成交叉污染、環境管理缺位等。以陜西省為例。根據陜西省環境保護執法局介紹,陜西省70多個縣級工業園區80%以上集中污染處理設施不到位,規劃環評不到位。

加快制定《工業園區條例》

    為此,藍皮書建議,應當從國家層面加快制定《工業園區條例》,統一界定經濟開發區、高新技術產業開發區、出口加工區、保稅區、保稅港區、綜合保稅區等不同類型的工業園區,加強工業園區的有效管理,從而為工業園區貿易、投資便利化和參與國際競爭提供法律框架。《工業園區條例》應對園區的規劃、設立、組織管理、投資與運營和優惠待遇、統計備案等事項給予規定,在與其他法律、法規銜接基礎上,內容還應包括土地、環境、財稅、金融、海關、檢驗檢疫、勞動保護以及其他能夠促進工業園區可持續發展的投資激勵措施等,使中央政府從實體和程序規則方面能夠對工業園區建設和發展給予管理和指導。