——關于電力工業(yè)發(fā)展的思考之五(統(tǒng)籌風電科學發(fā)展篇之四)

2013年5月

【提要】 根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，全國風電開發(fā)利用規(guī)劃應當遵循因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則，對風能等可再生能源的開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排。規(guī)劃內容應當包括發(fā)展目標、主要任務、區(qū)域布局、重點項目、實施進度、配套電網(wǎng)建設、服務體系和保障措施等。

        在風電中長期總量目標確定以后，根據(jù)《可再生能源法》第八條規(guī)定，國家主管部門要會同國務院有關部門，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報國務院批準后實施。從操作層面看，研究制定風電開發(fā)利用規(guī)劃(以下簡稱風電規(guī)劃)是與確定風電中長期總量目標同步進行的。對于開發(fā)規(guī)劃內容深度要求，《可再生能源法》明確規(guī)定，應當遵循因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則，對風能等可再生能源的開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排。規(guī)劃內容應當包括發(fā)展目標、主要任務、區(qū)域布局、重點項目、實施進度、配套電網(wǎng)建設、服務體系和保障措施等。同時，要求組織編制機關應當征求有關單位、專家和公眾的意見，進行科學論證。經(jīng)批準的規(guī)劃應當公布；經(jīng)批準的規(guī)劃需要修改的，須經(jīng)原批準機關批準。在實踐過程中，我國風電等發(fā)展存在著十分明顯的發(fā)展目標調整頻繁、地方規(guī)劃與國家規(guī)劃脫節(jié)、風電規(guī)劃與其他電源規(guī)劃脫節(jié)、風電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)、風電規(guī)劃與消納市場脫節(jié)等問題。

        一、加快完善清晰風電開發(fā)思路

        一是風電開發(fā)不僅要從電力系統(tǒng)整體高度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，更要納入電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，統(tǒng)籌協(xié)調消納市場、配套調峰電源、送出電網(wǎng)工程以及經(jīng)濟政策各方面，避免出現(xiàn)兩張皮甚至多張皮現(xiàn)象。

        二是堅持大中小、分散與集中開發(fā)相結合的方針。要深刻反思和認真吸取“十一五”期間為加快風電開發(fā)，超越中國國情和電情，過度強調在“三北”(西北、華北北部和東北)地區(qū)建設陸地風電三峽，造成大量棄風的教訓。針對國家主管部門尚未正式出臺電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃特別是電網(wǎng)規(guī)劃的現(xiàn)實，近中期應優(yōu)先開發(fā)分散在負荷中心的風力資源；在偏遠地區(qū)與太陽能、天然氣以及儲能等相結合，適度發(fā)展分布式能源系統(tǒng)。大風電基地開發(fā)要結合地區(qū)特點，做到配套送出電網(wǎng)工程提前開工、同時投產(chǎn)，實現(xiàn)合理消納。

        三是加快實現(xiàn)風電技術自主化。通過風電開發(fā)和建設，促進風電技術進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)風電設備制造自主化，盡快提升風電市場競爭力。綜合考慮各方因素，在“十二五”和“十三五”期間應適度控制開發(fā)節(jié)奏，實現(xiàn)穩(wěn)健有序開發(fā)，確保到2020年我國風電技術處于世界領先水平，為2020年后更大規(guī)模開發(fā)奠定良好基礎。要注意克服求大、求快而輕視自主技術創(chuàng)新的傾向，否則將對風電產(chǎn)業(yè)科學發(fā)展帶來嚴重傷害，近年來風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展困局就是真實的案例。

        四是完善政策，調動各方積極性。在市場經(jīng)濟條件下，使風電開發(fā)鏈條上的某些方受益而某些方受損的政策既不完善也不可持續(xù)，應努力做到在國家宏觀調控下，各方都能夠獲得合理收益，從而調動相關各方的積極性。特別是要研究制定相關政策，真正能夠吸引民間投資進入風電產(chǎn)業(yè)。

        二、清晰明確風電場的具體消納市場，實現(xiàn)風電場規(guī)劃布局與其消納市場相統(tǒng)籌

        長期以來，我國風電規(guī)劃多側重于資源開發(fā)規(guī)劃，對發(fā)電出力特性和消納能力研究不夠，在規(guī)劃中沒有具體的消納方案。例如，內蒙西部（以下簡稱蒙西）電網(wǎng)風電資源豐富，2011年并網(wǎng)風電裝機764萬千瓦、發(fā)電量139億千瓦時，其上網(wǎng)電量除部分在本地區(qū)消納外，其余需要外送。國家及地方主管部門在制定風電規(guī)劃時沒有明確各年份本地區(qū)消納多少、需要外送到具體的外區(qū)電網(wǎng)消納多少，特別是省級主管部門在核準建設中更沒有與消納風電的外區(qū)政府部門及其電網(wǎng)公司主動協(xié)調到位，造成了蒙西風電消納問題日益突出。即使是外送到華北電網(wǎng)特別是京津唐電網(wǎng)消納，也因河北張家口、承德地區(qū)大規(guī)模風電裝機的陸續(xù)投產(chǎn)，華北電網(wǎng)也面臨本地區(qū)風電消納難題。對大型風電基地，受本地區(qū)用電需求、電源結構和調峰能力所限，除本地區(qū)消納部分風電外，尚需大規(guī)模外送來消納。所以，國家及地方主管部門在制定風電規(guī)劃時，應明確風電項目的具體消納市場，即具體明確該項目是在本地區(qū)消納、消納多少，再是在本省消納、消納多少，三是在所在區(qū)域電網(wǎng)消納、消納多少，最后是在其他區(qū)域消納、具體哪個區(qū)域、消納多少。即使是分散開發(fā)，隨著開發(fā)規(guī)模的不斷增加特別是開發(fā)速度過快，也可能造成部分年份難以消納，解決之道在于或擴大消納市場范圍，或適度控制開發(fā)進度，這些也都需要在規(guī)劃中予以具體明確。

        三、清晰明確風電場接入電力系統(tǒng)的具體電網(wǎng)項目，具體實現(xiàn)風電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃相統(tǒng)籌

        電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃是電力發(fā)展的兩個有機組成部分。風電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)是長期存在的痼疾，突出表現(xiàn)在政府部門公布的風電規(guī)劃中，即使對風電消納市場有所涉及，也大都沒有明確承擔接入電力系統(tǒng)的具體電網(wǎng)項目，特別是沒有明確外送到本地區(qū)外消納的跨省跨大區(qū)電網(wǎng)項目。我國電網(wǎng)發(fā)展長期滯后于電源發(fā)展，風力資源富集地區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，電力需求較低，電網(wǎng)結構薄弱，消納能力極其有限，大規(guī)模高強度集中開發(fā)，給風電接入電網(wǎng)、可靠送出和安全運行帶來了巨大的壓力。由于國家電網(wǎng)規(guī)劃遲遲未能出臺，風電規(guī)劃中又沒有明確具體的配套電網(wǎng)項目，加上提出風電外送的部分電網(wǎng)項目沒能得到國家主管部門的認同，電網(wǎng)公司依法難以也不能提前開展項目前期工作。風電項目建設周期短，電網(wǎng)工程建設周期長，即使國家主管部門在核準風電項目的同時，明確甚至核準了配套的電網(wǎng)項目，也必然要出現(xiàn)風電項目與配套電網(wǎng)項目投產(chǎn)不同時的現(xiàn)象，從而造成風電場難以消納而棄風、甚至不能及時并網(wǎng)。

        要實現(xiàn)風電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調和有機銜接，國家主管部門在風電規(guī)劃中應清晰明確風電場接入電力系統(tǒng)的具體電網(wǎng)項目，特別是要具體明確大型風電基地的接入電力系統(tǒng)的電網(wǎng)工程。

        四、清晰明確風電調峰調頻方案和具體電源項目，實現(xiàn)風電規(guī)劃與電源規(guī)劃相統(tǒng)籌

        風電規(guī)劃作為電源規(guī)劃的組成部分，不能脫離電源總體發(fā)展規(guī)劃的目標和基本框架。既要使風電規(guī)模及其布局為電源總體規(guī)劃的主要目標和基本任務服務、自覺納入電源規(guī)劃，又要從整體電源規(guī)模及其布局出發(fā)來研究規(guī)劃風電規(guī)模及其布局。

        從實踐看，因多方面原因，國家主管部門特別是省級主管部門在研究制定風電規(guī)劃時，往往忽視了系統(tǒng)電源結構和調峰調頻電源規(guī)劃布局，即使提出了也大多是原則性要求，沒有具體規(guī)模更沒有具體布局，隨著風電大規(guī)模并網(wǎng)，將直接導致電力系統(tǒng)由于調峰能力不足而限制風電出力。

        鑒于風電的“劣質”電力屬性，風電裝機規(guī)模需要與其他電源的調節(jié)能力以及系統(tǒng)調峰電源的規(guī)模相匹配，才能更好的消納，所以國家主管部門在研究制定風電規(guī)劃過程中，既應根據(jù)電源規(guī)劃等來確定中長期總量目標和具體布局，又應清晰明確電力系統(tǒng)調峰調頻電源規(guī)模及其具體布局。如此才能便于電網(wǎng)公司或發(fā)電公司根據(jù)規(guī)劃提前開展前期工作，在國家核準后提前開工建設，最終實現(xiàn)與大型風電場同時投產(chǎn)，增強電力系統(tǒng)消納能力，減少棄風。

        五、清晰明確中央與地方規(guī)劃協(xié)調關系，實現(xiàn)中央與地方的風電規(guī)劃相統(tǒng)籌

        通過系統(tǒng)調研發(fā)現(xiàn)，地方與國家的風電規(guī)劃脫節(jié)十分嚴重，國家現(xiàn)有的風電規(guī)劃在時間上沒有明確各年份的發(fā)展計劃，在空間上沒有明確各省區(qū)市的發(fā)展規(guī)模；受地方利益驅使，一些地區(qū)的風電規(guī)劃只考慮資源情況，建設規(guī)模遠遠大于國家規(guī)劃，導致風電無序發(fā)展，這也是“三北”風電基地近幾年大量棄風的重要原因。

        《可再生能源法》第八條明確規(guī)定，國家主管部門會同國務院有關部門，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報國務院批準后實施。省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報國家主管部門和國家電力監(jiān)管機構備案，并組織實施。按照法律規(guī)定，全國風電規(guī)劃指導地方風電規(guī)劃，全國規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃相互銜接，共同構成一個科學有序、合理分工、有機銜接的規(guī)劃體系。

        全國風電規(guī)劃要明確規(guī)劃總目標及分省規(guī)劃目標、布局及時序。省級主管部門應根據(jù)全國規(guī)劃確定的各省區(qū)市中長期目標及其規(guī)劃布局，因地制宜細化落實本地區(qū)風電發(fā)展目標、重點和時序，不得與全國風電規(guī)劃相沖突。

        六、加快建立風電規(guī)劃新體系與新機制

        風電規(guī)劃是國家主管部門的重要職責，也是政府宏觀調控的重要手段，亟需加強和深化。綜合上述分析，主要有：

        一是加強國家主管部門的風電規(guī)劃管理職責，加快建立健全電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌下的風電規(guī)劃管理體系，加快建立健全各專項規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調、銜接高效的運行機制。結合我國國情和具體實際，建議國家主管部門應設置專門司局負責包括各專項規(guī)劃在內的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一管理，而不是把各類專項規(guī)劃分歸不同的專業(yè)司局進行管理。如此，才有可能較好實現(xiàn)風電與消納市場、風電與電網(wǎng)、風電與其他電源、中央和地方等相關規(guī)劃相協(xié)調，做到發(fā)展思路和原則一致，發(fā)展目標和任務相互匹配，真正發(fā)揮風電規(guī)劃的引領作用。

        二是實現(xiàn)風電規(guī)劃管理體系、管理機制和研究協(xié)作體系的有機協(xié)調統(tǒng)一。風電規(guī)劃管理協(xié)調的責任主體是國家主管部門和各級主管部門；參與主體和實施主體是發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研部門、裝備制造業(yè)、社會公眾等；協(xié)調手段以行政手段為主、經(jīng)濟手段為輔。

        三是建立完善管理制度。詳細制定風電規(guī)劃的論證、評估、銜接、公示、審批、公布和滾動修訂等工作流程和工作規(guī)則。風電規(guī)劃經(jīng)國務院批準后應當對外公布；經(jīng)批準的風電規(guī)劃需要修改的，須經(jīng)原批準機關批準。

        四是完善風電規(guī)劃研究協(xié)作體系。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、電網(wǎng)公司、大型發(fā)電集團以及科研設計機構等的作用，充分吸取專家、學者和社會公眾意見，建立健全政府部門指導下相互協(xié)調合作的規(guī)劃研究協(xié)作體系。加強與上下游行業(yè)之間的學術聯(lián)系和研討。