產能退出政策、法律是社會主義市場經濟體制的重要組成部分。經過幾十年的發展，我國已經出臺了不少有關企業退出的政策和法律。

這些政策措施對控制產能過剩起到了積極作用，但也存在一些問題。仍需要將不同類型的產能過剩細化治理，以形成防范和化解產能過剩的長效機制。

　　旨在淘汰落后產能及兼并重組

1994年至今，我國經濟主要經歷了兩次較大幅度的周期性波動，一次是1999年的亞洲金融危機，一次是2008年的全球金融危機。相對應，我國工業領域也出現了四次較明顯的“產能過剩”。

第一次產能過剩出現在1998年亞洲金融危機前后，紡織、家電等輕工產業領域出現了較明顯的產能過剩狀況。針對這次周期性產能過剩，中央政府要求紡織業大規模“壓錠”，開啟了淘汰落后產能政策之“先河”。1998年-1999年，我國紡織業共壓縮淘汰906萬錠，占全國棉紡總生產能力的1/4。在此基礎上，原國家經貿委進一步提出了淘汰落后生產能力、工藝和產品，制止低水平重復建設、加快結構調整步伐，促進生產能力、工藝和產品升級換代的政策方向，發布了《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》、《工商投資領域制止重復建設目錄》，涉及17個行業201項內容，要求嚴禁對目錄中行業低水平重復建設嚴重及生產能力過剩的項目投資。

第二次和第三次產能過剩分別發生在2003年-2004年和2006年前后，主要表現為在經濟處于繁榮和過熱的條件下，工業品出廠價格大幅下滑和企業效益大幅回落。針對部分領域(主要是高耗能的鋼鐵、水泥、電解鋁等)快速發展出現的產能過剩，國家政策上把淘汰落后產能作為推進結構調整的重要措施之一。代表性行政法規是國發2006演11號文《國務院關于加快落實淘汰落后產能工作的通知》和相應的產業政策。例如，2006年，發改委等八部委發布的《關于鋼鐵工業控制總量淘汰落后加快結構調整的通知》要求：2007年前重點淘汰200立方米及以下高爐、20噸及以下轉爐和電爐的落后能力；2010年前淘汰300立方米及以下高爐等其他落后能力。

第四次產能過剩發生在全球金融危機之后。為應對國際金融危機沖擊，政府加大了直接干預經濟的力度，以大規模經濟刺激計劃、直接支配資源和行政方式推動經濟增長，導致了多行業大規模集中投資、超常規擴張。這一時期的產能過剩，既屬于“周期性過剩”，又屬于“結構性過剩”和“體制性過剩”。這一階段，鋼鐵、水泥、石化、家電等傳統產業，以及部分戰略性新興產業(如光伏)都存在較為嚴重的產能過剩。對此，政府高密度出臺了一系列進一步淘汰落后產能的行政法規和部門規章政策。代表性政策是國發200938號文《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》，要求對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染產業“堅決控制總量”，對多晶硅、風電設備等新興產業“集中有效資源，防止投資過熱和重復建設”，要嚴控新項目，將優化存量和抑制增量相結合，控制投資過熱行業的產能過剩。此外，圍繞著國發200938號文，還形成了一系列部門和地方規章，如工信部聯2009591號文、工信部聯原2009575號文、工信部聯原2011177號文、財建2011180號文、銀發2009386號文、國土資發2009139號文等。

此外，也有一些行政法規和部門規章致力于鼓勵企業兼并重組和解決企業關閉破產涉及的人員安置等問題。

例如，2013年，工信部、發改委等部委聯合發布了《關于加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》，要求“以汽車、鋼鐵、水泥、船舶、電解鋁、稀土、電子信息、醫藥等行業為重點，推進企業兼并重組”，從而“提高資源配置效率，調整優化產業結構”，對鋼鐵、水泥、電解鋁等產能過剩行業，鼓勵跨地區、跨所有制的兼并重組，從而提高產業集中度，淘汰落后產能，實現產能合理布局。再如，圍繞著國經貿企改2002859號文《關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法》，形成了一批政策，著力于中央企業分離社會職能、國有大中型企業主輔分離、廠辦大集體改革等。

財政部也通過專項資金對經濟欠發達地區淘汰落后產能工作、尾礦庫閉庫治理、關閉小企業等給予引導支持。2001年-2010年，中央財政累計撥付地方關閉小企業專項資金共計32億元，完成關閉紡織、煤炭、化工、冶金、建材、制糖、火電等小企業累計34萬戶，安置職工536萬余人。

　　需建立長效機制

我國現有的產能退出政策在控制新增產能、淘汰落后產能、鼓勵企業兼并重組、推動企業關閉破產等方面發揮了積極作用，但仍存在過多偏重于行政手段、政策短期效果明顯而中長期效果較差、淘汰落后產能政策執行較好而控制新增產能政策執行較差、政策還有待完善等問題。

首先，有關淘汰落后產能、防止低水平重復建設、抑制新增產能的政策不少而且規定具體，但地方政府“保護”仍較普遍，總體手段上也仍偏重于行政方式。

由于我國市場經濟體制尚不健全，在一些方面、一定階段政府發揮較多的作用是可以理解的。但是，產能過剩背后存在地方政府“保護”較普遍的現象，地方政府往往通過差別化方式(土地、稅收、優惠電價等)維持或延緩“落后產能”淘汰，通過維持一定程度的落后生產能力穩定GDP總額和財稅收入。而且，政策中也往往把技術標準、設備規格、企業規模等方面的指標，作為直接控制、干預投資和淘汰落后產能的依據。地方政府保護和較強的行政干預行為容易扭曲市場機制傳導和調節的功能，使市場機制不能及時有效地引導產能過剩向供需平衡的回歸，出現“越治理越過剩”、“低端高端都過剩”、“許多行業嚴重過剩”、“有些行業絕對過剩”的趨勢和現象。

建議進一步規范地方政府的“保護”行為，特別是規范地方政府通過土地、稅收、優惠電價等方式違規保護企業維持落后產能的行為，加大執法和清理清查力度。通過避免地方政府“保護”行為，來加強市場在企業退出中發揮的“倒逼”機制作用，實現經濟的自我優化調整。

其次，現有治理產能過剩的政策，多為短期性、應急性政策，缺乏長期性、長效性。需要對“周期性產能過剩”、“結構性產能過剩”和“體制性產能過剩”采取不同的政策手段，需要分級、分業、分類治理，加強產業進入和退出機制與政策實施監管，建立防范和化解產能過剩的長效機制。

針對“周期性產能過剩”，應主要依靠宏觀調控政策和市場機制的有效配合，通過調控總供求關系進行調節。而對于“結構性產能過剩”，需要通過引導產業結構與需求結構協調升級進行調節；對于“體制性產能過剩”，需要通過深化體制機制改革，積極完善政策環境，實現資源的有效配置和利用。同時，不同行業產能過剩的形成原因雖然有共性，但也會有具體不同的原因，行業的戰略重要性也不同，所以，一定要分業施策，治理產能過剩。

再次，產業進入和退出機制仍然存在諸多有待完善之處。引導企業“退出”的政策，還主要集中于國有企業分離社會職能和關閉小企業等方面，覆蓋面較窄。

產業進入和退出機制不完善主要表現在兩方面。一方面，有關行業安全標準、排放污染控制、資源能源消耗等方面的管制要求還存在著缺失、簡單、陳舊等問題。例如，淘汰一些行業落后產能仍只能“一刀切”地使用規模指標。并且，產業準入標準執行力度不統一，擇機執法，忽高忽低(過剩嚴重時，刻意拔高標準；產能不足時，放松監管標準)。另一方面，缺乏產業退出機制，造成當市場條件發生不利變動后，雖然價格和利潤已下降到無利可圖，落后企業及產能仍難以退出而不得不繼續經營。

建議在產業準入標準政策執行上主要通過法律手段實現環保排放安全等功能性監管要求。在產業退出上通過分級分類政策建立和完善“產能過剩”產業、企業的退出援助制度，整合“關小基金”、“淘汰落后產能基金”等相關財政支出，設立統一的企業退出扶助基金：對于部分絕對“產能過剩”行業需要淘汰的產能建立鼓勵性退出機制，通過退出扶助基金中適當安排專項資金等手段加速淘汰。對于高耗能、高污染的落后產能，采取剛性淘汰原則，嚴格、堅決執法。對于政策目標需要鼓勵退出的企業(如確需國家調控的嚴重過剩產業，或者因其他經濟社會原因需要政策性關停的企業)，通過退出扶助基金對退出企業的特殊遺留問題(如工資拖欠、困難就業人員的培訓再就業和社保等)給予政策兜底和政策性補償。