國家發改委能源研究所可再生能源發展中心副主任任東明

2013年，我國集中出臺了多項光伏政策。2013年7月15日，國務院發布了《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，即“光伏國八條”，提出2015年光伏裝機目標為3500萬千瓦。隨后，國家財政部、發改委和能源局陸續跟進，公布了《分布式發電管理暫行辦法》、分布式光伏電量補貼政策、電費附加通知等政策。

之所以集中出臺政策，首先是2011年到2012年，國內的光伏企業連續虧損，眾多企業經營困難，遭遇連鎖債務危機，部分龍頭企業破產，形勢非常危急。同時，歐美“雙反”，國內光伏產業更是受到全面的沖擊，在此壓力下，必須啟動國內市場。其次，我們還面臨著霧霾治理的難題，需要推動清潔的光伏發電快速發展。此外，我們國家最近兩年經濟放緩，需要新興產業推動經濟增長。

政策對于整個產業的發展起到了很大的促進作用。2009年，國內光伏市場起步，2013年年底，光伏發電總裝機達到了1900萬千瓦，其中光伏電站是1600萬千瓦，分布式光伏是300萬千瓦。2013年，伴隨著一系列政策的出臺，國內光伏市場開始呈現爆發式增長，相關企業開始恢復信心，主要企業開始扭虧，經營狀況開始得到改善，特別是去年“雙反”糾紛成功化解，為我國光伏產業走出困境提供了條件。

在政策的支持下，各地發展光伏的積極性也有很大的提升。我們統計了裝機容量處于前十位的省（自治區、直轄市）的情況。2013年，甘肅、青海和新疆三個省（區），地面光伏電站容量都突破了200萬千瓦，累計達到640萬千瓦，占全國光伏裝機容量的60%。分布式也有很大增長，在裝機容量前十位的省（自治區、直轄市）中，中東部經濟較發達地區占多數。

但在政策執行過程當中，還存在一些問題，這些問題有產業本身遇到的，也有政策設計層面出現的。

光伏產業本身的問題，一是在地面電站建設過程中，光伏發電成本還相對較高，西部大型光伏電站、地面電站，都面臨棄光的挑戰；另外就是需求側的市場機制、基礎設施和法律環境，在我們國家仍然需要改善。另外，還存在合適的場地難找、融資難、收益率比較低、接收期長等問題。

政策本身也非無懈可擊。我們結合2013年全國人大環資委對《可再生能源法》的執行情況進行評估，總結出了政策層面存在的三個問題。一是政策剛性問題，執行剛性不足。主要是在強制上網制度和全額保障收購制度的具體執行過程當中，如果有單位違反了，目前還沒有辦法對違反者進行處罰。二是政策規劃出臺比較滯后，與相關規劃協調性不足，主要是中央與地方規劃、可再生能源規劃和專業規劃之間協調性不足。三是補償資金也不足，現在由于可再生能源電價附加費提高到了1.5分，暫時緩解了補貼量不足，但是長遠來看，這種不足狀況，還可能繼續困擾整個產業發展。

下一步，我們還需要出臺更多的政策支持光伏，特別是分布式光伏的發展。除中央政府拿出費用進行補貼之外，地方政府也應該拿出更多的辦法，來支持分布式光伏發展。現在許多地區，比如上海、江西、河南、山東等等，已經出臺了在中央補貼的基礎上又加價補貼分布式光伏的政策，但這些政策，現在有些還沒有到位。隨著政策到位，未來分布式光伏會有一個很大的增長。