在上海自由貿易試驗區采取“負面清單”管理模式，無疑是我國創新行政管理方式的一次重要探索，其意義不僅在于提升我國對外開放和引進外資水平，更是我國行政管理體制改革的一項重大突破。基于此，我們必須認真研究“負面清單”管理模式對深化我國行政管理體制改革的示范影響，分析其給我國宏觀調控和行業管理帶來的挑戰，探索依托“負面清單”創新行業管理的思路和對策。

一、“負面清單”開啟我國行政管理體制改革新篇章

（一）我國在自由貿易區首次采用“負面清單”管理模式

“負面清單”是國際上通用的投資準入制度，是政府規定禁止、限制開放領域的清單，除清單限定的禁區外，其他行業與領域的經濟活動都默認許可，企業可以對照清單安排經濟活動。最早的“負面清單”誕生于貿易投資領域，1994年生效的《北美自由貿易協議》采取了“負面清單”模式。此后，該模式被眾多國家效仿，逐步成為國際上重要的投資準入制度之一，目前已被70多個國家采用。還有一些國家在此基礎上進行創新，實施了“正面清單”與“負面清單”混合的清單模式。

2013年9月27日，國務院印發通知，批準《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《方案》），提出要“探索建立負面清單管理模式”。根據《方案》要求，上海市政府9月29日發布《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》，按照《國民經濟行業分類及代碼》（2011年版）提出了18個門類、89個大類、419個中類、1069個小類、190條特別管理措施。對于未列入“負面清單”的外商投資一般項目，采取非禁即入的管理模式，企業最快4天便可以拿到營業執照。

（二）“負面清單”管理模式對深化行政體制改革意義重大

上海自由貿易試驗區首次采取“負面清單”管理模式，是我國在外商投資管理體制改革方面邁出的實質性一步。推而廣之，“負面清單”管理模式在政府管理的其他方面也是適用的，其意義在于進一步厘清政府和市場的邊界，微觀層面該由市場決定的政府堅決放手，交給市場去決定，政府管理的重點放在事中與事后的監管以及公平競爭環境的營造方面。“負面清單”不是完全不要審批，而是在減少審批的過程中創新投資管理模式，提高行政管理效能。

長期以來，我國實行的行政審批制度隨著社會主義市場經濟的發展逐漸影響了市場主體活力和創造力的充分發揮，改革任務日益緊迫。2004年國務院關于投資管理體制改革的決定提出區分核準制和備案制后，雖然國家大力縮減了一批行政審批項目，但仍然很難從根本上扭轉各級政府部門的慣性思維，中央取消的審批權會在地方和其他部門得到補充，審批事項難以從根本上減少。通過“負面清單”管理模式，變核準制為備案制，變審批為備案管理，可有效縮小政府審批權限，倒逼有關政府部門轉變管理思路，加快向服務型政府轉變。

二、推行“負面清單”管理模式面臨的問題和挑戰

受長期形成的“正面清單”管理思維影響，我國政府管理中推廣應用“負面清單”管理模式還將面臨一些問題和挑戰。

（一）管理思維恐難擺脫傳統路徑依賴

長期以來，我國經濟管理都是依據“正面清單”管理模式開展的，很多政策和管理措施也依據這一管理模式設立。“正面清單”管理思維在諸多政府部門管理中已根深蒂固，甚至形成路徑依賴。比如，行業管理部門可以熟練運用“正面清單”性質的規劃、產業政策、指導目錄，確定不同時期政府鼓勵、限制和禁止發展的產業，引導企業投資和戰略選擇，并相應建立一整套配合“正面清單”管理模式的工作體系。所以，短期內轉換成“負面清單”管理模式可能會使某些政府部門無所適從。

此外，管理模式轉變背后是部門利益的調整，不排除某些部門對既得利益難以割舍。過去，“正面清單”管理模式使得政府部門可直接干預、影響企業決策，甚至對企業經濟活動進行自由裁量，比如，決定一批項目下達給哪些企業、什么時候批、批多少，少數人甚至可以利用手中的權力進行尋租。“負面清單”管理模式將減少政府部門對企業的直接管理，限制政府部門對企業的自由裁量，相應地會對既得利益部門帶來一定沖擊。因此，“負面清單”需要與項目核準、行政管理體制改革、財政金融支持等方方面面的配套改革同步進行，否則“負面清單”難免會陷入畫餅充饑的尷尬境地。

（二）“非禁即入”加大了管理者責任風險

與已經成熟的“正面清單”管理模式相比，采用“負面清單”管理模式無疑將面臨巨大的管理風險。一方面，“非禁即入”的模式增大了“負面清單”制定者的責任風險。按照“負面清單”管理模式，只要不屬于“負面清單”禁止或限制的內容，企業均可行。這就要求“負面清單”在制定過程中需謹慎考慮必須禁止的內容，以免因疏漏使一些企業鉆空子，給國家經濟發展造成損失。另一方面，“負面清單”管理模式加大了后續監管的難度。“負面清單”管理模式將推動工業行業管理重心由事前審批監管轉向事中與事后管理。這實際上是降低了市場準入門檻，將事前監管壓力都轉向事中與事后監管。隨著準入門檻的放寬，會有更多企業進入市場，企業經濟活動的自由度更大，不僅擴大了政府部門的監管范圍，更加大了政府監管難度。

（三）事中與事后監管的難度和壓力加大

過去，我國政府管理多采取審批制和核準制，“負面清單”管理則主要采取備案制，企業的經濟活動要在政府備案，政府根據備案情況對企業進行監督和檢查。我國政府管理以事前審批管理為主，相應建立起來的配套政策措施也大多適用于通過審批納入“正面清單”范疇的行業企業。政府部門已經出臺的政策措施也多是配套于事前監管，在事中與事后監管方面的配套政策措施嚴重不足，很可能導致后續監管不力。“負面清單”管理模式的特點決定了其對事中與事后監管具有更高要求，缺乏有效的配套措施可能因后續監管不到位而使“負面清單”作用不能得到有效發揮。我國首次使用“負面清單”管理模式，“負面清單”會不會在落實過程中走