電力工業是我國能源綜合體系的重要組成部分，是重要的國民經濟基礎產業，是資金、技術高度密集的生產行業，其中的電網環節具有自然壟斷屬性。

建國以來，我國沿襲前蘇聯管理體制，從國家層面對電力工業實行統一規劃、建設、運行和管理。改革開放以后，電力工業逐步實施了市場化改革，1984年推行“集資辦電”政策，1996年組建國家電力公司實現“政企分離”，2002年印發國發5號文件明確電力改革總體方案并加以推進。

伴隨著電力市場化改革的不斷深化，電力行業參與主體逐漸多元化，電力工業管理面臨越來越復雜的局面，電力統一規劃有逐步削弱的趨勢，產生了一些負面作用，已經影響到電力工業持續健康發展。

一、當前電力規劃管理存在的問題

（一）統一規劃缺失，電力無序發展

近年來，電力工業快速發展，但電力統一規劃制度缺失，主管部門重微觀、輕宏觀，重項目審批、輕規劃研究，甚至拋開電力規劃隨意進行項目審批，突出表現在目前“十二五”已經過去兩年多，但電力“十二五”規劃仍沒有確定。與此同時，受主管部門內部機構設置不盡合理、部門內部或上下級部門之間銜接不順暢等因素影響，電力綜合規劃與水電、煤電、新能源發電、電網等專項規劃之間，國家規劃與省級規劃之間，電力規劃與國土、環保、水利規劃之間，電力發展規劃與經濟、財政、價格等政策之間存在較為嚴重的不統籌、不協調現象。

電力統一規劃的缺失、滯后及不協調問題，在很大程度上加劇了電力項目盲目審批、無序建設，并造成了不利的后果。2002年以來，發電企業在中東部地區大量投資新建煤電項目，但鐵路運輸和煤炭供應等并沒有協調匹配，使得地區性的煤電運緊張局面反復出現；“十一五”以來，我國風電快速擴張，由于沒有新能源發電與電力工業協調統一規劃為指導，部分地區風電裝機規模大大超出系統合理消納能力，棄風現象大量出現，嚴重影響了風電項目效益和風電產業的健康發展。

（二）規劃工作流程不完善，滾動修編機制不健全

電力規劃的編制、發布、滾動修訂缺乏規范透明的管理機制。規劃編制和發布的流程不規范，主管部門研究制定規劃過程中沒有動員電力企業和單位的廣泛參與，相關部門和上下級管理機關之間也沒有進行充分溝通，沒有廣泛征求專家和社會各界的意見，國家“十五”、“十一五”電力規劃均未形成規范的、正式發布的規劃稿。同時，滾動修編的機制也不健全，一、兩年后由于邊界條件變化很大，規劃隨即失去了指導意義。

（三）規劃研究支撐力量不足，規劃研究深度不足

電力規劃研究體系不健全，政府編制電力規劃缺乏專業性的常設機構給予技術支撐。近年來完成的電力規劃內容相對簡化，既缺乏對多種規劃方案擇優選擇的論證，也缺乏與能源、交通、環保、價格等相關行業規劃及政策措施的相互協調，規劃研究工作的系統性、廣泛性、民主性不足，科學性不強，影響規劃的落實和電力工業的健康發展。

（四）規劃對項目審批的指導作用有待加強

規劃過于宏觀，隨意性大，項目前期工作開展缺乏規劃指導，電力項目良性開發秩序和市場運行機制未能建立，公平公開市場競爭難以實施，企業跑馬圈地現象普遍，迫切需要建立完善規劃與項目審批的一體化管理機制，加強規劃對項目審批的指導，提高規劃權威性，確保規劃的科學有效落實。

（五）規劃后評價和責任追究制度亟待建立

規劃后評價機制缺失，沒有建立規劃失誤的責任追究制度。缺電與多電交替出現、部分電力產業盲目擴張、大量資金浪費等現象，都與規劃缺失及失誤相關，目前條件下難以進行制約。

二、加強完善電力統一規劃的必要性

（一）電力工業的自身特性要求加強統一規劃

在一個電力系統內，發電、供電和用電設備在電氣上相互連接，相互耦合，因此，任何一點發生故障或任何一個設備出現問題，都會在瞬間影響和波及全系統，如果處理不及時和控制措施不恰當，往往會引起連鎖反應，導致事故擴大，在嚴重情況下會使系統發生大面積停電事故。為了整個電力系統的安全、經濟運行和可靠地向用戶供電，電力生產過程有嚴格的統一調度制度。系統內各個電廠、變電站和供電所都必須接受統一調度，執行調度員的命令；在正常運行條件下，隨時保持電力供需平衡；在故障出現時，按調度員命令，迅速處理事故，使事故的影響限制在最小范圍，以減少事故的損失。

由于電力系統的上述固有特性，電力行業從投資建設、調度運行、經營管理等各環節都遵循更為嚴格的統一標準，統籌安排，相互協調，必然要求電力工業發展實行統一規劃。

（二）我國能源資源與生產力布局不平衡的特征要求加強電力統一規劃

我國能源資源和生產力發展布局呈逆向分布，煤炭資源保有儲量的76%分布在北部地區，水能資源的80%分布在西部地區，而2/3以上的電力需求集中在中東部地區。大規模跨省、跨區域配置電力資源，是對現有電源和電網建設發展格局的突破和調整，有可能遇到地方保護等方面的阻力，需要從國家層面進行統籌協調，必然要求加強全國電力統一規劃。

（三）轉變電力發展方式，提高非化石能源比重，促進能源效率提高和節能減排，需要統一規劃的引導

目前，我國非化石能源消費占一次能源消費比重僅為8%左右，要實現2020年非化石能源消費量占一次能源消費15%的目標，發展清潔能源和新能源發電、提高能源利用效率任務繁重。

水電是經濟、成熟、