在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)政策均是基于成本與價(jià)格的政策，以期改變產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目的成本效益關(guān)系。因此從這個(gè)角度來說，新能源之所以需要補(bǔ)貼政策，是因?yàn)槭袌鰞r(jià)格尚無力覆蓋生產(chǎn)成本，而政策的核心就是降低(或補(bǔ)貼)成本。

縱觀中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大潮，新能源近幾年可謂出盡“風(fēng)頭”，幾年間快速發(fā)展與瘋狂擴(kuò)張，又在短時(shí)間迅速隕落，這著實(shí)為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

時(shí)至今日，當(dāng)大規(guī)模的擴(kuò)張已盡，當(dāng)海外市場明顯遇冷，當(dāng)重重問題亟待解決，人們在總結(jié)、反思過去幾年“功”與“過”的同時(shí)，亦在期望國家出臺(tái)更有效的補(bǔ)貼政策。而我們應(yīng)該對新能源補(bǔ)貼政策進(jìn)行哪些反思，又將如何減少行業(yè)的“成長煩惱”?就此話題MEB記者專訪了中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃與統(tǒng)計(jì)信息處副處長張衛(wèi)東。

基礎(chǔ)不錯(cuò)

風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)有待調(diào)整

基于成本和價(jià)格的政策，往往關(guān)注的是在發(fā)展初期沒有競爭力，但未來可能會(huì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出很大貢獻(xiàn)的某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)或技術(shù)，只有基于這種假設(shè)時(shí)，國家才會(huì)制定相關(guān)價(jià)格政策，其核心就是降低成本，或者補(bǔ)貼成本。

2009年7月底，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》(發(fā)改價(jià)格[2009]1906號(hào))，對風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策進(jìn)行了完善。文件規(guī)定，全國按風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件分為四類風(fēng)能資源區(qū)，相應(yīng)設(shè)定風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，分別為0.51元/ 千瓦時(shí)、0.54元/ 千瓦時(shí)、0.58元/ 千瓦時(shí)和0.61元/ 千瓦時(shí)。

“這是2004年火電標(biāo)桿電價(jià)之后，國內(nèi)第二個(gè)標(biāo)桿電價(jià)。國內(nèi)風(fēng)電近幾年的快速發(fā)展，該政策功不可沒。”張衛(wèi)東評(píng)述說。

然而即便是這個(gè)極大推動(dòng)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，在實(shí)際操作中依然遭遇到許多尷尬。比如由于缺乏統(tǒng)籌考慮，補(bǔ)貼資金征收不足(僅風(fēng)電年度補(bǔ)貼需要300億元);新建中東部風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)條件復(fù)雜，投資大、風(fēng)資源相對較差，但補(bǔ)貼額度卻不大，企業(yè)建設(shè)積極性不高等。

張衛(wèi)東說:“目前風(fēng)電發(fā)電技術(shù)進(jìn)步已進(jìn)入瓶頸期，成本下降難度增大，近期無法實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，因此需要政府和用戶持續(xù)補(bǔ)貼。但由于風(fēng)電發(fā)展規(guī)模變大，需要補(bǔ)貼的金額隨之增加，可以說全社會(huì)在為可再生能源埋單。”

因此在他看來，未來在政策制定中要考慮到具體實(shí)際情況，適時(shí)改變風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)的計(jì)算方法。“由于西部地區(qū)煤電標(biāo)桿電價(jià)較中東部地區(qū)低，因此與風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)的差價(jià)也更大，這就意味著國家在風(fēng)電資源豐富的西部地區(qū)補(bǔ)貼了更多的資金(補(bǔ)貼資金=風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)-煤電標(biāo)桿電價(jià))，相對而言，對風(fēng)電資源相對不豐富的中東部地區(qū)的補(bǔ)貼卻較少，這并不符合市場發(fā)展規(guī)律。”

因此在他看來，未來可按照各地煤電標(biāo)桿價(jià)格加上相同補(bǔ)貼電價(jià)的方法，重新確定風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)。如補(bǔ)貼0.18元/ 千瓦時(shí)，再加上各地煤電標(biāo)桿電價(jià)，便為各地區(qū)風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)。

“對比來說，這樣可實(shí)現(xiàn)在相同的補(bǔ)貼資金條件下發(fā)電量的最大化。”他說。

“金太陽”清盤

上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)有待細(xì)化

光伏發(fā)電的補(bǔ)貼與風(fēng)電產(chǎn)業(yè)相比，情況略微復(fù)雜一些，一方面是太陽能標(biāo)桿電價(jià)，另一方面為“金太陽示范工程”，兩者共同左右光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2009年7月，國家財(cái)政部、科技部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)了《金太陽示范工程的通知》，采取財(cái)政補(bǔ)貼方式支持光伏發(fā)電示范項(xiàng)目，當(dāng)年并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目按系統(tǒng)總投資的50%給予補(bǔ)助。隨后這一政策不斷演變，至2013年國家對此態(tài)度發(fā)生明顯轉(zhuǎn)向。2013年5月財(cái)政部發(fā)布了名為《關(guān)于清算金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金的通知》的117號(hào)文件，規(guī)定沒有按期完工的項(xiàng)目，“取消示范工程，收回補(bǔ)貼資金”。至此，“金太陽示范工程”正式進(jìn)入清盤階段。

可以說，“金太陽示范工程”在近幾年被鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，更衍出不少的波折。

在張衛(wèi)東看來，新能源價(jià)格政策思路最基本、最重要的原則是:用最少的補(bǔ)貼資金，實(shí)現(xiàn)最合理的清潔能源發(fā)展規(guī)模。“這個(gè)原則中我沒有用‘最大規(guī)模’的字眼，而是用了‘最合理’。我們需要在合理的、科學(xué)的情況下確定新能源規(guī)模，也就是說實(shí)際產(chǎn)生了多少發(fā)電量。”他進(jìn)一步解釋說。

而反觀“金太陽示范工程”，這個(gè)不是以實(shí)際發(fā)電量計(jì)算的政策，在“出生”之前已先天不足，這也就難怪許多投資者鉆政策“空子”，低價(jià)采購劣質(zhì)設(shè)備，騙取國家財(cái)政補(bǔ)貼。

與此同時(shí)，光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)成為國家扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大措施。在張衛(wèi)東看來，該政策亦有可以調(diào)整的空間。2011年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善太陽能光伏上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，規(guī)定2011年7月1日以前核準(zhǔn)建設(shè)，當(dāng)年年底建成投產(chǎn)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)統(tǒng)一核定為1.15元/ 千瓦時(shí)(含稅)，而此后核準(zhǔn)的太陽能發(fā)電項(xiàng)目，除西藏外，其他省(市)上網(wǎng)電價(jià)均按1元/ 千瓦時(shí)執(zhí)行。隨著“金太陽”被“清盤”，未來市場將轉(zhuǎn)向單一標(biāo)桿電價(jià)的政策。

對此，張衛(wèi)東亦提出了自己的看法，在他看來，大型太陽能發(fā)電項(xiàng)目，不應(yīng)制定全國統(tǒng)一標(biāo)桿價(jià)格，而也應(yīng)修訂為分省標(biāo)桿煤電電價(jià)加固定補(bǔ)貼價(jià)格的方式;對于分布式電源，由于所發(fā)電力可直接在電力系統(tǒng)終端消納，電價(jià)應(yīng)按照當(dāng)?shù)仄骄�銷售電價(jià)(或用戶所屬分類銷售電價(jià))加固定補(bǔ)貼價(jià)格進(jìn)行確定。

毋庸置疑，新能源是一個(gè)龐大系統(tǒng)，因此政策制定考驗(yàn)了決策者的智慧，要求他們在制定過程中堅(jiān)持合理科學(xué)的原則，更要兼顧長期利益與短期利益;除此以外，還要考慮到政策需