受到電價(jià)飆升等因素制約，俄羅斯原計(jì)劃2011年起電力行業(yè)全面自由競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。為進(jìn)一步提高電網(wǎng)效率，2012年年底在政府的協(xié)調(diào)下，俄羅斯輸電網(wǎng)公司和配電網(wǎng)公司重新實(shí)施了管理合并。

俄羅斯電改啟示

2008年7月1日，俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司(以下簡(jiǎn)稱RAO)停止運(yùn)營(yíng)，標(biāo)志著俄羅斯電力工業(yè)重組已經(jīng)基本完成。俄羅斯電力改革是進(jìn)入本世紀(jì)以來最為激進(jìn)的電力行業(yè)改革。電力行業(yè)徹底重組，拆分成發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易管理不同環(huán)節(jié)各自獨(dú)立的企業(yè);大規(guī)模推行電力資產(chǎn)私有化，實(shí)施國(guó)有企業(yè)股份制改造并上市，向國(guó)內(nèi)外企業(yè)出售發(fā)電、配電資產(chǎn)。

經(jīng)過4年多運(yùn)行，俄羅斯已經(jīng)基本建成批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)電力市場(chǎng)、形成了零售側(cè)競(jìng)爭(zhēng)。但受到電價(jià)飆升等因素制約，原計(jì)劃2011年起全面自由競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，為進(jìn)一步提高電網(wǎng)效率，2012年年底在政府的協(xié)調(diào)下，輸電網(wǎng)公司和配電網(wǎng)公司重新實(shí)施了管理合并。

總體看，俄羅斯與我國(guó)有許多相似之處，存在著經(jīng)濟(jì)處于較快發(fā)展階段、國(guó)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大等因素，研究分析俄羅斯改革及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)深化電力改革具有借鑒意義。

激進(jìn)的電力改革

從1992年探索到2003年改革法案通過，俄羅斯電力改革探索醞釀了10年。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯就開始探索電力工業(yè)的新體制。1992年，俄羅斯電力工業(yè)在大私有化階段實(shí)現(xiàn)了股份制改造，成立了“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司，政府控股比例占52.55%，外國(guó)投資者、國(guó)內(nèi)公司、俄羅斯個(gè)人分別持有30.59%、11.36%、5.5%的股份。1995年開始，俄羅斯進(jìn)一步研究醞釀以推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和電力領(lǐng)域私有化為目標(biāo)的改革，但受1997年金融危機(jī)影響和國(guó)內(nèi)政局不穩(wěn)定影響而擱置。2001年，俄羅斯總統(tǒng)普京決定成立電力工業(yè)改革小組，在充分聽取包括科學(xué)院、州政府、電力工業(yè)部、電力企業(yè)等不同利益方代表的意見后，形成了最終改革方案，并于2003年通過一系列法案確定。

此次改革的特點(diǎn)是：頂層設(shè)計(jì)、多頭推進(jìn)、分階段實(shí)施，總體利用5?8年時(shí)間完成改革;改革過渡期在RAO內(nèi)部開展，保持政府對(duì)進(jìn)程的有效控制;最終形成各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)作、充分引入私有化、全面競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng);改革進(jìn)程中俄羅斯政府多次對(duì)改革細(xì)節(jié)進(jìn)行修正，先后發(fā)布40多條與改革相關(guān)法令。

2003年，RAO啟動(dòng)內(nèi)部重組，重點(diǎn)是發(fā)電資產(chǎn)重組，火電形成7個(gè)聯(lián)邦發(fā)電公司和14個(gè)區(qū)域發(fā)電公司，并向國(guó)內(nèi)外企業(yè)出售，所有水電站合并成一個(gè)水電公司。電網(wǎng)資產(chǎn)重組，成立聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司，并將原區(qū)域電力公司的高壓輸電資產(chǎn)(220千伏及以上電壓)購入，在11個(gè)區(qū)域配電網(wǎng)公司基礎(chǔ)上形成聯(lián)邦配電控股公司。調(diào)度機(jī)構(gòu)重組，成立聯(lián)邦調(diào)度機(jī)構(gòu)，并將原區(qū)域電力公司的7個(gè)區(qū)域調(diào)度和57地方調(diào)度機(jī)構(gòu)納入。成立非盈利的交易運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，由市場(chǎng)成員出資成立，負(fù)責(zé)組織批發(fā)市場(chǎng)交易和結(jié)算。成立獨(dú)立售電公司，由地區(qū)電力公司改組而成，或由其他公司成立，主要負(fù)責(zé)購售電力。

2008年7月1日RAO正式拆分，形成23個(gè)獨(dú)立公司，標(biāo)志著重組基本完成。按照分離競(jìng)爭(zhēng)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，加快電力資產(chǎn)私有化，最終形成發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易管理等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)獨(dú)立的目標(biāo)。

2003年，俄羅斯開展了批發(fā)電力市場(chǎng)試點(diǎn)工作，首先在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的歐洲區(qū)和烏拉爾區(qū)開始運(yùn)行，發(fā)電公司將計(jì)劃電量的15%放在批發(fā)市場(chǎng)上交易。2006年，俄羅斯法律確定了新電力批發(fā)市場(chǎng)和零售電力市場(chǎng)的建設(shè)規(guī)則和步驟，按照漸進(jìn)式原則推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，從5%?15%自由交易電量起步，每年增加10%?15%的市場(chǎng)份額，從2011年開始實(shí)現(xiàn)除居民外的全部電量自由交易(居民用電的放開計(jì)劃在2014年后推進(jìn))。但是考慮到控制電價(jià)等因素，2010年俄政府重新修訂電力法，保留政府對(duì)部分市場(chǎng)的管制力。

為了建立穩(wěn)定的投資激勵(lì)機(jī)制，2007年俄羅斯開始建立容量機(jī)制，由系統(tǒng)調(diào)度機(jī)構(gòu)對(duì)新增容量進(jìn)行招標(biāo)，并支付容量費(fèi)用(該費(fèi)用作為系統(tǒng)使用費(fèi)在全體用戶電價(jià)中分?jǐn)?。2011年啟動(dòng)了長(zhǎng)期容量交易市場(chǎng)，推動(dòng)發(fā)電容量的自由交易。零售市場(chǎng)實(shí)際是將批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格傳導(dǎo)到用戶的市場(chǎng)。俄羅斯電力改革設(shè)計(jì)時(shí)就十分重視售電側(cè)放開，并制定了開放時(shí)間表，目前大規(guī)模工業(yè)和商業(yè)用戶都屬于非管制用戶，可以任意選擇售電公司，各類售電公司從批發(fā)市場(chǎng)買電后再賣給用戶。每個(gè)地區(qū)都存在一個(gè)擔(dān)保售電公司(GS)，負(fù)責(zé)按照政府定價(jià)從發(fā)電公司買電，并向經(jīng)營(yíng)區(qū)居民用戶以及未選擇其他售電公司的供用戶供電。根據(jù)改革方案，居民用戶將在2014年后放開電價(jià)管制。

改革預(yù)期目標(biāo)未達(dá)到

按照俄羅斯電力改革計(jì)劃，2008年電力工業(yè)基本完成重組，2011年全面實(shí)現(xiàn)電力自由競(jìng)爭(zhēng)。但從4年來的運(yùn)行效果看，預(yù)期的改革目標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)到，出現(xiàn)的電價(jià)持續(xù)飆升、發(fā)電重新壟斷、電網(wǎng)環(huán)節(jié)效率不高、投資面臨困難等問題仍困擾著行業(yè)發(fā)展，俄政府也在不斷制定新規(guī)則對(duì)改革進(jìn)行修正。

電價(jià)持續(xù)飆升，俄羅斯政府不得不控制電價(jià)，全面自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)短時(shí)間難以形成。2007年以來，俄羅斯平均電力價(jià)格上漲了2倍多，2008?2010年連續(xù)3年電價(jià)年均上漲幅度超過20%，遠(yuǎn)高于CPI上漲幅度。其中，非管制價(jià)部分價(jià)格上漲幅度高于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)部分。如2010年，管制部分電價(jià)上漲12.4%，非管制部分電價(jià)上漲25.5%。2011年，受到價(jià)格管制進(jìn)一步放開、燃料價(jià)格波動(dòng)等因素影響，電價(jià)進(jìn)一步大幅上升， 部分州幅度達(dá)到40%以上(阿斯特拉罕州46.5%)，全國(guó)平均工業(yè)用電價(jià)格達(dá)到11美分/千瓦時(shí)，居民用電價(jià)格達(dá)到6.7美分/千瓦時(shí)，超過美國(guó)和部分歐洲國(guó)家電價(jià)水平。

2011年，時(shí)任俄羅斯總理的普京要求政府采取措施，未來3年將電價(jià)和其他基礎(chǔ)服務(wù)價(jià)格控制在平均物價(jià)上漲幅度內(nèi)。2012年，俄羅斯杜馬能源委員會(huì)主席表示，政府應(yīng)出臺(tái)法律控制電價(jià)的上漲，否則高電價(jià)將摧毀俄羅斯許多非原材料行業(yè)。與許多發(fā)展中國(guó)