2011年以來,種種原因導致了光伏產業逐漸陷入發展危機。但是對于這一新能源產業，我國政府部門始終態度明朗，積極利用政策杠桿及其他有效手段，促進產業發展。

從光伏產業發展現狀及其問題出發，本文對政府支持光伏發展新政進行解讀。

國內光伏市場現狀及挑戰

近10多年間，受益于國際光伏市場的蓬勃發展和國內《可再生能源法》及相關配套政策的支持，我國光伏產業快速成長，已經成為全球最大的光伏產品生產國。2010年太陽能電池產量約為1000萬千瓦，占據了全球約50%的市場份額。國內光伏產品制造產業基本形成。

但不能忽視的是，作為光伏產業鏈下游的光伏應用市場，尤其是光伏發電市場的發展卻嚴重滯后于光伏制造業。截至2011年底，我國光伏發電裝機容量約為300萬千瓦，僅占全球最大光伏發電裝機容量國德國的1/10。內需不足造成國內光伏制造業對國際市場的過度依賴，國際上任何風吹草動都會對國內光伏產業產生重大影響。2011年，國際光伏市場需求銳減，國內光伏產業立即受到巨大沖擊。

面對沖擊需冷靜分析形勢，開辟發展新路。在我國，太陽能豐富地區占陸地面積的2/3，資源潛力巨大，適宜太陽能發電的國土面積和建筑物受光面積也很大，在大規模開展光伏應用上有明顯優勢；由于光伏組件價格持續降低，光伏發電的經濟性也不斷改善；還有，政府實施了“金太陽示范工程”、“太陽能屋頂計劃”等補貼政策，可以說，一系列內外因素都有利于國內光伏發電市場大規模發展。但是，行業的發展并不如預期順利。究其原因，其中之一就是歷來側重發展大型光伏電站。

長期以來，我國光伏發電按照“大規模、高集中度開發，遠距離、高電壓輸送”的發展思路，把開發重點放在西北荒漠地區。西北五省光伏發電裝機容量達185萬千瓦，占全國60%以上。西北地區雖然太陽能資源豐富，但本地市場消納空間有限，需要利用特高壓電網將光電遠距離輸送到華東、華中等地使用，經濟效益被大大降低。同時由于光伏發電具有隨機性、間歇性特點，也給電網調度運行增加了困難，大規模集中開發光伏發電必須依靠電網的配套建設及合理的調度和科學的運行管理手段。

從經濟性和電網建設實際考慮，要大規模啟動國內光伏發電市場，必須改變以前的發展思路，從側重大型并網型發電轉向大型光伏電站與分布式發電并重發展。

光伏分布式發電及其優勢

所謂分布式發電，通常是指利用分散式資源，裝機規模較小的、布置在用戶附近的發電系統，它一般接入低于35千伏或更低電壓等級的電網。目前應用最為廣泛的分布式光伏發電系統，是與建筑結合的分布式并網光伏發電系統。

分布式光伏發電有以下特點：一是輸出功率相對較小，對電網影響不大。光伏發電的模塊化設計，決定了可根據場地的要求調整光伏系統的容量。一般而言，一個分布式光伏發電項目的容量在數千千瓦以內，因此對電網穩定性影響不大。同時，由于其多為自發自用或就地上網利用，不存在遠距離輸送電帶來的成本損耗，經濟性并沒有減弱。二是污染小，環保效益突出。分布式光伏發電項目在發電過程中，沒有噪聲，也不會對空氣和水產生污染。三是能夠在一定程度上緩解局地的用電緊張狀況。分布式光伏發電可選擇人口密度大，用電需求高的區域或公共建筑，并且可以充分發揮其白天輸出電力最高的特點，一定程度上緩解電力緊張。無論從投入產出、經濟效益而言，還是從電網安全性考慮，小規模、低電壓、就地消納、直接入網的分布式光伏發電系統，都是未來國內光伏發電市場的發展方向和重點領域。

政策組合拳扶持發展

一直以來，由于經濟效益不強（目前光伏發電的成本是常規能源發電成本的3倍左右）、并網運行管理（針對分布式發電）及相關政策體系不完善等因素制約，國內光伏市場發展不夠理想，國際市場一有變故，短時間即受到重挫。

去年以來，多部委相繼密集出臺了一系列政策措施，一定程度上掃清了光伏市場尤其是分布式光伏發電發展的障礙。

一是出臺五年規劃，做好頂層設計。2012年9月，國家能源局發布《太陽能發電發展“十二五”規劃》，提出發展目標是：到2015年，太陽能發電裝機容量達到2100萬千瓦以上，其中，分布式光伏發電占據1000萬千瓦。《規劃》明確提出將發展分布式光伏發電作為未來國內光伏市場應用的重要領域，并從體制和相關扶持政策上督促地方政府、電網和發電企業積極落實。這一規劃表明國家光伏發電政策支持重點將從并網式發電向自發自用的分布式發電模式轉移，為未來國內光伏產業發展確立了政策導向。

二是組織分布式光電應用示范區建設，引導光伏市場可持續發展。國家能源局發布了《關于申報分布式光伏發電規模化應用示范區的通知》，提出啟動每省不超過50萬千瓦裝機容量的分布式光伏市場，據此計算，31個省區市首批申報的分布式光伏發電規模將達1500萬千瓦。《通知》在《規劃》的基礎上將分布式發電目標又提高了50%，進一步明確了政策轉向的信息。同時，《通知》要求對示范區項目實行定額補貼政策，對自發自用電量和多余上網電量實行統一補貼標準，進一步改善了分布式發電項目的經濟性。

三是發布并網服務相關意見，掃清了分布式發電項目并網運行的障礙。分布式光伏發電市場的開發需要電網建設和管理的支持。為此，《通知》要求“電網企業要配合落實示范區分布式光伏發電項目接入方案并提供相關服務。”國家電網積極響應，于同年10月發布《關于做好分布式光伏發電并網服務工作的意見（暫行）》，啟動了分布式光伏發電支持政策。《服務意見》明確了分布式發電的適用范圍是10千伏及以下電壓等級接入電網、且單個并網點總裝機容量不超過6兆瓦的光伏發電項目，國家電網將對這些項目免費提供接入系統方案制定、并網檢測、調試等全過程服務，由分布式光伏接入引起的公共電網改造、接入公共電網的接網工程全部由電網企業投資，并按國家政策全額收購富余電力等措施。