2002年5號文件規定：電力改革步驟分為五步推進：即“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”。如今，電改沒有達到10年前設計的目標。中央雖然定了規則，出了文件，有了頂層設計，但相關部門或企業卻可以不執行，甚至走回頭路。即便出現了問題，沒有人被問責，自然也沒有人對此擱淺的改革負責。2002年底五大發電集團成立，廠網分開基本實現，但主輔分離卻在九年后的2011年9月方才落地，輸配分開和競價上網兩項目標更是遙遙無期。10年來，人們無不期待一場徹底的改革。

1，電改將進入“深水區”

目前發改委、能源局和電監會都相應啟動了下一輪電改的方案擬定。其中，電監會已向各地電監辦下發了《2012年推進電力改革工作方案》，并成立了“推進電力改革領導協調小組”，啟動電改頂層設計，并首次啟動對電網企業輸配電成本專項檢查。國務院批轉了發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網和輸配電價改革試點”。目前，深圳和蘇州今年有望作為首批輸配分開試點進行獨立核算。

電改5號文件發布后的十年里，電力行業發生了很多變化。5號件文后最大的收獲來自廠網分離。按照5號文件的要求，2003年國家電力公司被拆分為國家電網和南方電網兩家電網公司，并將其在各省的發電廠平均分配組成了華能、大唐、華電、國電、中電投等中央五大發電集團。這一輪電力改革產生了巨大的效果，使中國的電力供應徹底擺脫了長期電力供應不足的局面。發電端的競爭，提供了比較充足的電力供應。拆分后十年內，雖然發生3次大規模的電荒-電力短缺的狀況，均能在較短的時間內加以克服。一改中國長期以來缺電的局面。通過市場化改革，現在電力年度總投資比2002年增加了3.2倍以上，電力增長速度為世界平均水平的20倍左右，同時單位千瓦造價下降50%，中國建立了發電裝機容量世界第二和發電量世界第一的強大電力行業。

由于1999年國家曾作出三年內不上大的電力項目的決定，導致在2002年后，缺電現象開始凸顯。直至2004年，爆發大規模的全國性電荒。此后，2008年和2011年再次爆發大規模電荒。兩次電荒都直指煤價的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機不足，而2011年的電荒，主要是市場煤計劃電的矛盾引起供求關系混亂所致。很多人開始將電荒其與2002年的電改方案聯系在一起來分析看待，其觀點主要是電改的執行過于落后，在煤炭完全市場化放開的同時，電力行業的價格并未實現市場化。市場煤計劃電的矛盾導致了煤炭價格和上網電價以及銷售電價的不對稱。

可以看出，如果沒有自上而下新的強有力地組織推動，不觸及電價這一關鍵要素，不解決輸配售一體的電網“大壟斷”，未來的電力改革仍是空談。電力體制改革停滯不前，有利益集團的阻力，但主要還是政府推動不力，原于2003年即已成立的電力改革領導小組現在名存實亡。

2，到底是什么原因使得以確定的電改方案止步不前?

在5號文件發布后，有下列四個主要因素影響著電改的進程：

(一) 國家發改委對電力價格采取統購包銷的方式，限定兩頭的發電上網電價和銷售電價，對電網企業的輸配電價實行價差，這就導致了電力市場難以放開。而根據各國的經驗，開放的電力市場應該是放開兩頭，監管自然壟斷的中間輸送環節，即讓上網電價和銷售電價以買方和賣方的形成直接交易，國家有關部門只需要對中間的輸配價格進行定價和監管。

(二) 輸配分開進展無期，如果輸配分開無法如期推行，則無法形成足夠多的市場主體，建立可以平等競爭的市場舉步維艱，同時煤電聯動的政府調控定價，再次為電力價格的市場化設立了新的障礙�！按笥脩糁惫┦窃谫u方增加了一個競爭主體，很早就提出來了，但是直接交易實現的基礎是電網改革、輸配分開，否則無法形成獨立的輸配電價。

(三) 2003年，具有正部級編制的國家電監會成立，開始對電力行業進行監管，然而，這個具有和電監會及保監會同樣權力的機構卻并沒有如建立之初的絕對權力。對于電監會而言，最大的電價監管，規劃編制全部在國家發改委和能源局手中�，F在的電監會的權力只剩下向電力企業核發市場準入證，編制調研報與統計數據這幾項。(2011有罰款)。不僅如此，電改方案設計屬多頭設計，發改委、能源局、電監會，甚至國資委等部門，都在主導撰寫具體的電改方案。

(四) 另外一個影響電改進程的事件是電網的主輔分離，在2003年完成廠網分離后，即進入主輔分離階段，但拖延了九年才告突破。2007年之前，電力輔業改革的方案一直由當時的電力改革領導小組擬定，2007年后，改由國資委主導，后者并于當年提交《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》，方案基本按照5號文中的規定，明確除電網必要的電力科研機構外，其他有關電力設計、修造、施工等輔助性業務單位，都要與電網企業脫鉤，從電網剝離。但是，電網公司提出了應將設備制造、電力勘察設計和送變電作為電網重要業務保留的意見，主輔分離改革陷入僵持。直至2010年，國資委再次啟動改革，并于2011年9月將電力輔業進行剝離合并。但國家電網并沒有將爭議較大的電力設備制造剝離出來，而將其于2009年收購的電氣設備制造龍頭許繼集團和平高集團并入新成立的中電裝備旗下，隨著16家電力設備行業龍頭企業的加入，組成了國網控股的國產設備巨頭。

進入2011年4月下旬到5月上旬，國家電網公司在西北電網、華中電網、華東電網、東北電網分別加設西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后一個爭議較大的區域電網公司華北電網也被分拆，分成國家電網華北分部和國家電網冀北子公司兩部分。這被外界視為國家電網對區域電網的架空和收權。因為按照國家電網設定的分部職責，區域電網分部將只作為派出機構，電網規劃、電力調度等管理職能由國家電網公司總部授權行使。而且，國家電網同時將四大區域電網公司的主要經營性資產按屬地化原則劃轉到省網公司。目前的格局正好與當初的5號文件的改革設計相反，國網公司轄下五大區域網公司基本被架空，其職能已由新成立的國網區域分部以及省網公司接手。這對市場化、電力結構，甚至對技