戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是知識(shí)技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。目前，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展的初期階段，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展所需要的外部環(huán)境尚不完善，完全依靠市場機(jī)制和企業(yè)自身的力量難以快速成長。為此，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)通常需要借助產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)和支持。

關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，國家已經(jīng)出臺(tái)了一些政策，《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》于去年已經(jīng)出臺(tái)，各省市也都出臺(tái)了相應(yīng)政策。然而，當(dāng)前我國既有的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在著一些問題。中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究室主任呂鐵日前指出，就整體而言，突出問題包括政策邊界不清晰、瞄準(zhǔn)效率不高和政策工具缺乏等。

政策邊界模糊 效率不高

目前，我國的公共政策普遍存在邊界模糊的問題，政府干預(yù)、干擾市場發(fā)揮作用的問題較為突出。如，中國力推電動(dòng)汽車作為新能源汽車的主要技術(shù)路線，但是被扶持的企業(yè)在電動(dòng)汽車項(xiàng)目上嚴(yán)重缺乏自生能力，一旦其他技術(shù)路線成為主導(dǎo)技術(shù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)較大。類似的情況在新能源產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也存在。

同時(shí)，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策在制定和實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了政策瞄準(zhǔn)效率偏低的問題，直接影響有關(guān)政策的效果。政策瞄準(zhǔn)效率不高分別體現(xiàn)在區(qū)域?qū)用妗�產(chǎn)業(yè)層面和產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)等方面。

呂鐵認(rèn)為，各地重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相似度高，產(chǎn)業(yè)布局雷同，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過度投資和重復(fù)建設(shè)的問題已經(jīng)顯露出來。地區(qū)之間發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)缺乏基本的協(xié)調(diào)機(jī)制，跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化機(jī)制也沒有建立起來。各地在產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和發(fā)展實(shí)踐中，沒有將培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要舉措。在目前的政策實(shí)踐中，大量的政策資源被用于技術(shù)門檻相對低下的產(chǎn)能擴(kuò)張環(huán)節(jié)，而沒有被用于本該發(fā)揮作用的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)。另外，政府與企業(yè)之間缺乏溝通，產(chǎn)業(yè)政策供給與企業(yè)需求之間存在不匹配現(xiàn)象。

政策工具不足 實(shí)施不力

總體而言，當(dāng)前的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策較為明顯地延續(xù)了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策工具。有些產(chǎn)業(yè)，如光伏和風(fēng)電，即將面臨過剩問題，新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩說明還是用原來發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的模式來發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。目前已出臺(tái)的培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策，主要集中在財(cái)稅金融政策、技術(shù)創(chuàng)新和人力資源政策以及營造市場環(huán)境、推動(dòng)體制機(jī)制改革以及加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)等方面。從這些產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐來看，實(shí)際發(fā)揮功效的政策仍然是以財(cái)稅金融政策為主，而針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨著的突出問題則應(yīng)對不足。

在政策實(shí)施方面，一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策缺乏明確的責(zé)任主體和實(shí)施主體，難以推動(dòng)政策的落實(shí)。政策部門條塊分割，缺乏有效的協(xié)調(diào)和決策機(jī)制。尚未建立起相應(yīng)政策調(diào)整的機(jī)制，而且也缺乏有效的針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果的考核機(jī)制，難以滿足政策及時(shí)調(diào)整的需要。例如，由于過度投資和重復(fù)建設(shè)，多晶硅、風(fēng)電、液晶顯示、碳纖維等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩的問題，但是由于缺乏專門針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，難以在產(chǎn)能過剩出現(xiàn)之前做出預(yù)警，也難以針對產(chǎn)能過剩的不同程度進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整。此外，一些政策還缺乏退出機(jī)制。

構(gòu)建新型政策體系

呂鐵認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的重構(gòu)，必須擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的政策思維，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策必須有利于持續(xù)的技術(shù)學(xué)習(xí)和持久的資金投入，通過優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和提高投資效率以提高創(chuàng)新的可能性，著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)有利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展制度環(huán)境的生成。呂鐵就如何完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策提出以下幾方面建議：

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的調(diào)整。要從調(diào)整結(jié)構(gòu)到提升能力轉(zhuǎn)變，降低勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)比重，提高高技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重，提高資本密集型產(chǎn)業(yè)。雖然是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但是組裝能力不行，因此要提升技術(shù)能力和市場培育能力。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的調(diào)整。政府需引導(dǎo)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)共同參與，通過合作研發(fā)來分散前沿技術(shù)突破的風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新主體之間的能力互補(bǔ)，形成由各類創(chuàng)新主體廣泛參與的技術(shù)鏈組織支撐，從而形成一個(gè)良好的系統(tǒng)。

產(chǎn)業(yè)組織政策的調(diào)整。對于市場確定性不高的新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)加強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)合作，推出更加適應(yīng)高技術(shù)創(chuàng)業(yè)和高技術(shù)小微企業(yè)要求的技術(shù)扶持項(xiàng)目，政策資源配置的重點(diǎn)應(yīng)逐漸由大企業(yè)轉(zhuǎn)向高技術(shù)小微企業(yè)。創(chuàng)造一個(gè)有利于技術(shù)創(chuàng)新的良好環(huán)境，使不同程度的企業(yè)都能在市場的領(lǐng)導(dǎo)下來探索不同的技術(shù)路線，不同的主導(dǎo)設(shè)計(jì)，最終形成市場需要的產(chǎn)品。

區(qū)域政策的調(diào)整。對于尚處于成長萌芽階段的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，各類主體的踴躍投資對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展是重要的，但是不同于成熟產(chǎn)業(yè)增長所要求的生產(chǎn)性投資，對于技術(shù)密集的新興產(chǎn)業(yè)，“創(chuàng)新性投資”才是產(chǎn)業(yè)成長的關(guān)鍵。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要一個(gè)“高端人才和高端服務(wù)”的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

國際貿(mào)易與投資政策的調(diào)整。開放政策的重點(diǎn)要逐漸從促進(jìn)“引進(jìn)來”向鼓勵(lì)“走出去”轉(zhuǎn)變。“引進(jìn)來”仍然是需要的，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展最亟須的是承載了關(guān)鍵技術(shù)和隱含知識(shí)的人才。因此，“引進(jìn)來”的關(guān)鍵是“進(jìn)口人才和知識(shí)”。調(diào)整出口結(jié)構(gòu)，關(guān)注國際高端市場。高端市場不僅為發(fā)展中國家提供了更高的產(chǎn)品附加價(jià)值，更為發(fā)展中國家提供了重要的用戶創(chuàng)新資源。

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增速下降倒逼工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

“當(dāng)前及今后一段時(shí)期，中國工業(yè)面臨的發(fā)展環(huán)境和條件都發(fā)生了顯著變化。”中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究室主任呂鐵在分析近兩年工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r時(shí)談到。一方面，從整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)的情況來看，整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)經(jīng)過金融危機(jī)以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從金融危機(jī)后進(jìn)入深度調(diào)整期，國際經(jīng)濟(jì)形勢錯(cuò)綜復(fù)雜充滿變數(shù)。另一方面，從國內(nèi)來看，隨著工業(yè)