11月22日，山東青島發生輸油管道爆炸事故，再度引發人們對于海洋溢油事故的關注。海上溢油事故多為突發性事件，溢油事故發生后能否迅速而有效地做出應急反應，對控制污染、減少污染損失以及清除污染等都起著關鍵性的作用。美國在溢油事故應急處理方面的經驗值得我們借鑒。

　　制定國家應急計劃

　　美國溢油應急管理主要在美國《國家應急計劃》框架下進行。《國家應急計劃》全稱為《國家油類及危險物質應急計劃》，是美國政府應對油類及危險物質泄漏事件的基本方案。

　　美國的第一個應急計劃制定于1968年，起因是1967年3月在英格蘭西南部海岸發生的歷史上首次10萬噸以上原油泄漏重大事故，這一事故使得英吉利海峽周邊總計242海里海岸線遭受原油污染，造成了巨大的環境損害。有鑒于此，為協調有關部門統一行動，美國制定了第一個應急計劃，以應對日后美國可能出現的石油泄漏污染事件。

　　1968年的應急計劃開創性地提出應急綜合體系，包括事故報告、泄漏的圍堵措施、清理等處理程序，以及響應中心、國家響應組和地區響應組等應急組織結構。

　　美國國家應急計劃旨在為石油以及危險物質泄漏事故提供事前規劃和事后應急救援的機構框架及程序。凡是在美國管轄區域內發生的石油以及危險物質、污染物的排放或泄漏事故，無論是故意還是過失，只要對公眾健康、福利及環境造成現實或潛在的危害，均適用美國國家應急計劃。

　　各級機構明確職責分工

　　美國國家應急計劃涉及聯邦、地區、州以及更具體一些的地方各個層級的政府機構以及私人組織。根據油類及危險物質發生泄漏的不同，如陸源泄漏、海濱泄漏、海洋泄漏等，實施國家應急計劃的主要職能機構分別為美國環保局和（或）美國海巡署。應急計劃中包含的主要機構有：國家響應組、地區響應組、聯邦現場協調員或救助項目管理員、國家響應中心以及地區委員會。

　　國家響應組負責全國的應急響應行動和緊急預備狀態規劃，以及協調地區性的規劃，并為地區響應組提供政策指導和支持，它是國家、地區、地方層級應急行動的綜合協調機構。國家響應組由來自美國環保局、海巡署、聯邦緊急事務管理署、 國防部、能源部、 農業部、財政部等16個聯邦機構的代表組成。

　　地區響應組負責行動前地區性的應急規劃與應急準備，協調地區層面的響應行動，要求地區委員會協調地方應急規劃與行動，并對應急行動中設立的現場協調員提供建議和支持。美國國家應急計劃共設立了13個地區響應組，地區響應組的成員由參與國家響應組的聯邦機構和地區內各州的代表組成，還包括經由州政府同意的地方政府代表。

　　現場協調員主要負責決定是否需要聯邦政府采取應急行動，在泄漏事故現場指揮應急行動并協調相關各方。現場協調員由聯邦機構依據國家應急計劃事先任命，對于危險物質泄漏事件，根據泄漏源以及泄漏地點的不同，可由美國環保局、海巡署、能源部或國防部提供聯邦現場協調員。其他聯邦機構可在非緊急的危險物質泄漏事件中提供聯邦現場協調員，以清除危險物質。現場協調員應當由負責機構的區域或地區長官事前指定。

　　國家響應中心是所有污染事故的信息中心，也是國家響應組的聯絡中心，負責接收和發布有關油、危險物質泄漏的信息。中心設在海巡署總部內，24小時有人值守。一旦接收到有關油、危險物質泄漏的報告，國家響應中心立即電話通知當地預先指定的現場協調員。國家響應中心還會依據有關協議，通知國家響應組中與事故應急相關的所有聯邦機構。

　　地區委員會負責在聯邦現場協調員的指導下，在其職能區域類，制定地區應急計劃。地區委員會由聯邦、州以及本地區內的地方政府機構代表組成。

　　計劃運行有條不紊

　　在美國國家應急計劃框架下，共有4個層次的預案：聯邦性的應急預案，地區的（包括區域性以及州一級的）應急預案，地方應急預案以及具體設施的應急預案。如果發生油、危險物質泄漏事故，立即啟動具體設施應急預案，并根據泄漏程度的不同，視情況啟動地方或地區預案。對于比較嚴重的泄漏事故，需要聯邦政府采取行動時，則啟動聯邦應急預案，這一預案集結運用16個聯邦機構的專業技術及資源來應對泄漏事故。

　　根據國家應急計劃，國家響應中心一旦接到油、危險物質泄漏事故的報告，會立即將事故報告通報給預定的聯邦現場協調員、相關州以及其他聯邦機構。在預定現場協調員到達泄漏事故現場之前，由最早到達現場的國家響應組成員機構的聯邦官員依照《國家應急計劃》的規定，負責協調現場行動，并通過與現場協調員協商，采取必要的措施并開展常規應急行動。

　　聯邦現場協調員在接到事故通報后，將對事故進行初步響應，通知自然資源管理者，并評估事故的危害程度，判定泄漏責任方是否采取了適當的清理行動、州政府或地方政府有無能力去開展應急響應，以決定是否需要申請聯邦支持。

　　如果事故情況復雜、影響嚴重，地方響應能力不足，則啟動聯邦應急預案以開展聯邦的響應行動。由國家響應組和地區響應組指導現場協調員，協調泄漏事故現場應急響應行動，州政府、地方政府以及潛在責任方也應參加到事故應急響應行動中。如果根據收集的信息，油、危險物質泄漏事故非常嚴重，可能為全國性的重大事故，在啟動國家應急計劃的聯邦響應行動予以支持的同時，聯邦現場協調員還會通知聯邦緊急事務管理署，以判斷是否需要啟動聯邦響應計劃。

　　如果事故不是特別嚴重，不需要聯邦政府的支持，可直接通過州政府、地方政府以及事故責任方的應急響應行動來清除事故的影響。現場協調員必須與州以及地方的響應機構配合，聯邦現場協調員和地區委員會應當確保地區應急預案盡可能與地方、州以及非聯邦設施的預案相協調。

　　現場協調員是國家應急計劃實施程序中各個部分的聯接點，是實際響應行動的現場指揮者、協調者。從這個意義上說，聯邦現場協調員是整個國家應急計劃中實際應急響應行動的核心。

　　（ 作者單位：環境保護部環境保護對外合作中心項目二處 ）